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Ideas para un (mejor) próximo Congreso

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Isabel Aninat escribe la siguiente columna sobre la modernización el Congreso Nacional

El nuevo Congreso que asumirá el 11 de marzo del 2018 traerá consigo varios cambios. Quizás el más llamativo es el aumento del número de parlamentarios, dispuesto bajo la nueva ley electoral, aumento que no fue acompañado de recursos adicionales y que ha ocasionado problemas en la discusión de la Ley de Presupuestos. Pero los resultados de la pasada elección también trajeron un Congreso con un alto número de nuevos parlamentarios, no sólo porque hubo más escaños en disputa, sino también porque el 75% de los diputados y 60% de los senadores que buscaron la reelección la consiguieron, entre los porcentajes más bajos desde el retorno a la democracia. Además, la Cámara terminó considerablemente más fragmentada en términos de pactos políticos, lo que cambiará las estrategias para negociar acuerdos.

Tendremos, por lo tanto, un Congreso más grande, con más caras nuevas, y más fragmentado.  El desafío es como traducir ello en mejor deliberación política. Se trata de un desafío importante, especialmente bajo un sistema tan presidencial como el nuestro, que no suele llevarse bien con altos niveles de fragmentación. Por supuesto, una parte importante de dicha discusión dice relación con un debate más de fondo sobre nuestro régimen político, pero hay reformas que son necesarias y valiosas para una mejor deliberación legislativa, aún si mantenemos el presidencialismo.

La situación en Estados Unidos provee luces interesantes para discutir el caso chileno. En EE.UU. rige un sistema presidencial donde el Congreso tiene mayores atribuciones que el nuestro (especialmente en materia de iniciativa de gasto), pero también donde su funcionamiento interno puede servir de referente. El Congreso estadounidense cuenta con asesoría parlamentaria neutral mediante tres instituciones: el Congressional Research Service (CRS), creada en 1914, el Congressional Budget Office (CBO), creada en 1974 y el Joint Committee on Taxation, para asesoría especializada en temas tributarios. Para dar una idea de la magnitud de las entidades, sólo en el año 2015,  la CRS recibió cerca de 600.000 peticiones de congresistas y comités, elaboró más de 1.200 informes y organizó seminarios y talleres de capacitación a la que asistieron 7.400 participantes.

A dichas entidades neutrales, se suman los llamados staffers, asesores de confianza de las oficinas de los parlamentarios y los comités, que llevan a cabo tareas legislativas exclusivamente (recopilar y sintetizar información, buscar apoyo, relacionarse con las entidades neutrales, etc) y se rigen por reglas formales (Código de Ética) e informales (ej. la capacidad de respuesta ante los parlamentarios).

Y aún, a pesar de ello, existe un alto nivel de autocrítica respecto del funcionamiento del Congreso estadounidense. Según un estudio elaborado hace un par de meses por la Congressional Management Foundation, fundación sin fines de lucro dedicada a mejorar la confianza y efectividad del Congreso estadounidense, los staffers presentan altos grados de frustración con su operación, especialmente a la luz de los desafíos venideros.

En una encuesta realizada el año pasado, 184 senior staffers de ambas cámaras dieron cuenta de los desafíos que enfrenta dicha institución en términos de sus capacidades para estar a la altura de los nuevos desafíos y complejidades de la deliberación política. Algunos de los principales problemas de los que da cuenta dicho informe (ver tabla a continuación) son la debilidad en términos de capacidades y conocimientos de quienes ahí trabajan, la falta de tiempo y recursos suficientes para que los parlamentarios puedan deliberar en profundidad, el poco acceso a asesoría neutral de calidad y las brechas en términos de infraestructura tecnológica.

Si esa es la realidad de una de las grandes legislaturas a nivel mundial, ¿qué pasa con la realidad local de nuestro parlamento? Escándalos recientes como el copy-paste demuestran la necesidad de que nuestros parlamentarios trabajen con personas de cercanía política, pero que cuenten con suficientes capacidades para relacionarse con entidades neutrales de alto nivel. Uno de los principales problemas actualmente es la habitualidad con la cual quienes ejercen labores de asesoría también cumplen funciones distritales, apoyo en terreno y el manejo comunicacional del parlamentario.

Para enfrentar estos problemas es necesario implementar reformas en la asesoría neutral que está a disposición de los parlamentarios, incluyendo continuar con las mejoras a la Biblioteca del Congreso y la creación de una Oficina Parlamentaria de Finanzas Públicas (ver propuestas específicas en el Informe Un Estado para la Ciudadanía de la Comisión de Modernización del Estado del CEP). En ambos casos, el objetivo principal apunta a elevar el debate legislativo, disminuyendo la asimetría de información entre el Poder Ejecutivo y el Congreso y mejorando, finalmente, la calidad de las políticas públicas.

Pero fortalecer la capacidad técnica de los parlamentarios debe ir de la mano de mejoras respecto de la asesoría de confianza. Avanzar en más y mejor asesoría neutral debe necesariamente replantear el rol de los asesores de los parlamentarios, quienes deben hacer de puente entre la información imparcial recibida y la ideología del parlamentario, precisamente para que sea utilizada. La propuesta de la Comisión de Modernización del CEP, por tanto, es institucionalizar la asesoría de confianza no a nivel de cada congresista sino de las bancadas parlamentarias, estableciendo requisitos de selección y Códigos de Conducta.

El Congreso del 2018-2022 probablemente enfrentará discusiones altamente complejas. Contar con parlamentarios que puedan participar de la deliberación política con mayores capacidades y que puedan ejercer efectivamente su labor fiscalizadora, aumentando así la rendición de cuentas y el buen gobierno, requiere repensar la asesoría parlamentaria.